《凤凰县工业用地弹性供应实施办法（试行）》文件解读

一、起草背景

随着我县工业集中区的建设以及经济社会的发展，新型城镇化和工业化的快速推进，工业用地供给紧缺与企业需求旺盛之间的矛盾日益凸显。一方面，土地价值不断提升，国有经营性建设用地使用权出让增加公共财政收入的同时，也导致企业用地成本不断增加，直接影响我县招商引资、战略新兴产业培育以及实体经济发展；另一方面，国有经营性建设用地使用权招拍挂出让制度，过于单一的供应方式，缺乏灵活性。在市场经济快速变化下，现行工业用地供应制度体系与工业企业用地的特征、经营规律和产业周期不相适应。为破解工业企业用地难、用地贵、用地慢等问题，强化工业建设的土地要素保障，实现土地节约集约利用及其效益最大化，我局根据国务院、省政府、省厅的相关意见，大力推进土地供给侧结构性改革，探索创新工业用地“先租后让”和弹性年期出让的模式。

二、目的意义

（一）节约集约用地是国家的政策导向，节约集约用地、提高土地使用效益是国家层面提出并着力推广的未来发展目标。

（二）有利于形成招商纠错机制，践行项目准入政策。“先租后让”的工业用地出让方式，在于设定了一定租赁年限（最长不超过10年），让项目本身以实际经营业绩证明其符合我们的准入政策，如果到期无法实现准入条件，剩余年限不再出让。这大大提高了招引符合产业发展目录、对地方综合贡献大的优质项目的概率，同时也将项目准入制度落在了实处。

（三）可提高土地流转效率，长期来看会增加财政收入无论是“先租后让”，还是“弹性使用年限出让”，都体现了节约集约用地的根本理念。其中“先租”用来试错、纠错，“后让”可以留住真正好的项目，再配上合理的出让年限，这无疑增加了土地流转效率，进而提高了中远期的财政收入。

三、相关依据

（一）《中华人民共和国土地管理法》

（二）《中华人民共和国城市房地产管理法》

（三）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）

（四）中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体质机制的意见》（中发〔2020〕9号）

（五）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）

（六）《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）

（七）国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）

（八）国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）

（九）国土资源部等6个部委《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）

（十）国土资源部等8个部委《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）

（十一）湖南省人民政府《关于进一步加强节约集约用地的意见》（湘政发〔2016〕10号）

（十二）湖南省自然资源厅《关于推进工业用地弹性供应有关问题的通知》（湘自然资规〔2018〕1号）

（十三）湘西土家族苗族自治州自然资源和规划局《关于印发<湘西自治州工业用地弹性供应实施办法（试行）>的通知》（州自然资发〔2019〕10号）

四、办法主要内容和说明

本办法共分为二十五条，结合我县产业发展政策及实际用地情况，将工业用地出让年期由50年出让的固定模式，发展为弹性年期出让、先租后让、租让结合等多种出让模式，实现土地资源优化配置。主要内容有以下几个方面：

（一）关于租赁方式供地工业用地。

国家、自治区在有关政策文件中明确，鼓励工业用地采用长期租赁的供地模式。但是，租赁工业用地期限、程序、费用、用地管理等方面的具体细则尚不明确，需进一步细化。

1．关于租赁期限。

《合同法》第二百一十四条规定“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年”。国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）第四点“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期”。广东省、河南省、北京市、深圳市对土地租赁期限做出了不得超过20年的限制。

综合国家法律、国土资源部规定、外省典型做法，本办法规定工业用地租赁年限最长不得超过10年。工业用地先租赁后出让的，租赁和出让年限合计不得超过20年。

2．关于租赁国有建设用地使用权取得方式。

综合自然资源部和省人民政府的有关规定，与现行工业用地使用权招拍挂出让制度衔接，防止规避工业用地使用权出让招拍挂制度，本办法规定：采取弹性年期出让、先租后让、租让结合供应工业用地,应当依法采取公开招标、拍卖、挂牌方式供应。招标、拍卖或挂牌程序参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）执行。

3．关于租金。

原国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）第三点“国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。承租人取得土地使用权时未支付其他土地费用的，租金标准应按全额地价折算；承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准应按扣除有关费用后的地价余额折算。”

依据原国土资源部《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）的规定，参照国有建设用地使用权出让底价确定的方法。本办法规定：县自然资源主管部门应依据工业用地基准地价、评估价和市场情况，集体决策，综合确定法定最高出让年限的工业用地出让底价。工业用地使用权租赁的租金价格应与出让价格相均衡，租金不得低于国家和省规定的工业用地出让最低价折算的最低租金标准。土地租金在租赁期间原则上不作调整，法律法规另有规定或者合同另有约定的除外。

（二）关于先租赁后出让方式供应工业用地。

根据《湖南省自然资源厅关于推进工业用地弹性供应有关问题的通知》（湘自然资规〔2018〕1号）中“以坚持市场化改革和推进新型工业化为导向，在全省范围内推行“弹性年期出让”“先租后让”和“租让结合”三种供地方式并存的工业用地供应政策，促进土地利用方式转变，提高工业用地节约集约利用水平，降低工业企业用地成本，为经济社会发展提供有力的土地资源保障。”的规定，采取先租赁后出让方式供应工业用地，有利于优化配置土地资源，在租赁期内检验企业是否切实投资生产，甚至检验是否可以存活下去。对不符合要求的企业用地，可及时处置盘活，腾退土地给需要的用地单位，提高土地利用效率。对符合要求的企业，允许将租赁土地使用权转为出让土地使用权。

1. 关于租赁转为出让的条件。
   

根据《湖南省自然资源厅关于推进工业用地弹性供应有关问题的通知》（湘自然资规〔2018〕1号）中“各地自然资源主管部门要与其他相关部门起草制定工业用地全资源全周期管理办法，在工业用地的批、供、用、续期、收回的整个周期里，形成前后衔接的包括土地经济、社会、生态等多种资源属性的综合管理和考核机制。各相关部门应明确工业用地的投入产出、节能环保、促进就业等约束性指标，由开发园区与土地使用者签订项目入园协议，作为土地使用条件及监管项目开竣工、投达产、租赁转出让达标评估、低效闲置用地认定、土地使用权续期和退出的直接依据。”的规定，制定租赁转为出让条件：将投资主管、行业主管等部门提出的产业类型、生产技术、产业标准、产品品质、投资强度、产出效能、节能环保等要求作为土地供应前置条件。以先租后让、租让结合方式供应的工业用地，超过约定租赁期限未达到转为出让条件或超过约定期限未提出申请的，不得将租赁土地转为出让土地。采用弹性供应的工业用地成交后，土地所在地园区管委会或科技和工业信息化局应根据工业用地的投入产出、节能环保、促进就业等约束性指标，由开发园区与土地使用者签订项目入园协议，作为土地使用条件及监管项目开竣工、投达产、租赁转出让达标评估、低效闲置用地认定、土地使用权续期和退出的直接依据。并向土地所在地园区管委会或科技和工业信息化局按照土地出让价款(先租后让、租让结合按总出让价款)的2.5%或租金的3.0%缴纳履约保证金。

本办法规定的先租赁后出让的供地方式，是对工业用地出让制度的补充，改变工业用地出让“一竿子买卖”的传统制度，减轻企业资金压力，缩短投产时间，同时有效避免企业因圈地囤地行为带来的闲置低效利用土地问题，加快土地的周转使用率，促进土地资源优化配置。还有利于加强用地出让全生命周期管理，建立低效用地退出机制。

2.关于租赁转为出让的程序。

根据《湖南省自然资源厅关于推进工业用地弹性供应有关问题的通知》（湘自然资规〔2018〕1号）中“采取先租后让方式供应的，土地使用者在租赁期满达到合同约定转为出让土地的条件后，符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展规划的，可按协议方式办理土地出让手续。”的规定。本办法允许符合条件的租赁工业用地转为出让工业用地，由县自然资源主管部门与土地使用者，按约定直接签订国有建设用地使用权出让合同。

3.关于租赁转为出让的出让价格确定。

现行国有建设用地使用权出让价格的确定方法和程序已经非常成熟，因此本办法规定租赁工业用地转为出让工业用地涉及的出让价格确定，由国土资源主管部门组织对租赁转为出让的工业用地价格进行评估，并经集体决策后确定最终出让价格。

（三）关于工业用地弹性年期出让。

《湖南省人民政府关于进一步加强节约集约用地的意见》（湘政发〔2016〕10号）提出鼓励各地以工业用地在法定最高出让年期内缩短出让年期等方式实行弹性出让。《湖南省自然资源厅关于推进工业用地弹性供应有关问题的通知》（湘自然资规〔2018〕1号）规定：设置10年、15年、20年、25年、30年5种工业用地弹性供应年期。国家、省、市重点项目和战略性新兴产业项目等确需超过30年土地使用期的，须经市州以上人民政府批准，但最高不得超过50年。

本办法规定：工业用地弹性年期出让原则上不超过20年。对于国家、省重大产业项目、战略性新兴产业项目,经县人民政府批准后,可合理提高弹性出让年期,确需超过30年土地使用期的，须经州级人民政府批准，但不得超过工业用地出让的法定最高年限50年。

（四）关于使用期满处置。

工业用地使用期满后，需要解决两个问题，一是期满续期的申请。二是未申请续期，地上建筑物、构筑物的处置。

参照《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（国土资发〔2008〕86号）第二十、二十五、二十六、二十七条规定关于期满前收回、期满续期申请、建筑物、构筑物和附属设施残余价值补偿的相关规定。本办法规定：土地使用权人应于出让期限届满前1年或租赁期限届满前3个月提出使用权续期或租赁转出让的申请，出让（租）方应在受理申请30日内完成考核工作。经考核通过的，准予续期或协议办理租赁转出让手续，重新签订土地使用权出让（租赁）合同，续期使用年期原则上不得超过原使用年期，续期价格的确定仍按前述规定执行。考核未通过的，在土地使用期限内分别给予出让和租赁土地至多1年和3个月的整改期，整改期满仍未达到考核要求的，由土地出让（租）方无偿收回土地使用权，地上建（构）筑物及其他附属设施的处置方式按照合同约定执行。使用权人未提出续期或租赁转出让申请的，土地使用权到期后，由土地出让（租）方无偿收回土地使用权，地上建（构）筑物及其他附属设施的处置方式按照合同约定执行。

（五）关于履约责任。

为了保障工业企业租赁工业用地的合法权益，鼓励工业企业采取租赁方式获得工业用地使用权，本办法在第十九条中明确了出租人对承租人依法取得的租赁土地使用权，在租赁合同约定的使用期限届满前原则上不得收回，因公共利益需要，依照法律程序提前收回的，应当对承租人给予合理补偿。同时为了确保工业企业按照约定开发利用、经营工业用地，本办法在第十六、十八、二十、二十二、二十三条中明确了土地使用者不按规定用途开发利用、租金缴纳违约、开竣工违约、闲置土地处置的相关规定。

凤凰县自然资源局

2022年5月17日